Diferències i similituds amb altres territoris

1. Formentera, cúmul de particularitats

És prou conegut que, de conformitat amb la legislació vigent en matèria de règim local, Formentera constitueix un municipi (un únic municipi) -i té naturalesa d'entitat municipal- i també constitueix jurídicament una illa i té naturalesa d'entitat insular- alhora i a l'uníson, de forma simultània, cosa que no passa amb cap altre territori en el conjunt de l'Estat espanyol. Però fins i tot el que acabam d'assenyalar no explicita l'extrema singularitat i el caràcter únic del supòsit, ja que cal afegir-hi el que estableix, al més alt nivell possible, l'Estatut d'autonomia de les Illes Balears, segons la Llei orgànica 1/2007, de 28 de febrer, que confereix a l'òrgan creat per al govern, l'administració i la representació de Formentera (el Consell Insular, que incorpora dins seu un Ajuntament, l'Ajuntament de Formentera, tot de manera doble),¹ la naturalesa per se d'institució d'autogovern de la comunitat autònoma de les Illes Balears (articles 39 i 61.3 de l'Estatut).

El municipi de Formentera engloba, d'acord amb l'esmentada legislació de règim local (i la demarcació territorial existent i la

pròpia geografia) i, molt en particular, de conformitat amb l'Estatut, l'illa habitada d'aquest nom (Formentera) i les illes i illots menors adjacents, una d'elles (l'illa de s'Espalmador), com és sabut, molt eventualment i esporàdicament habitada² i, en conseqüència, també susceptible de requerir actuacions administratives, com la resta d'illes i illots menors adjacents, adscrits tots a Formentera, i més petits encara (la major part dels qual són espais naturals protegits).

I, per tant, si bé en abstracte el municipi [i el terme municipal] de Formentera té més superfície que pròpiament l'illa concreta de Formentera, com a tal, resulta que en estar només veritablement habitada, amb continuïtat en l'any, l'illa mateixa de Formentera, és pel que podem parlar, com hem proposat des de 2005-2007, de:

L'illa-municipi de Formentera, just a partir de l'evidència de la realitat geogràfica primer i, després, de la realitat institucional, però posant especial èmfasi en el fet que, al seu torn, també la realitat institucional és, per se, doble (illa, com a entitat local i municipi, com a entitat local) i, segons d'altres perspectives, també podem parlar de:

El municipi-illa de Formentera, tot partint aquí del contrari: primer, de la realitat institucional primigènia i, després, de la realitat geogràfica (posant especial èmfasi en el fet que es tracta d'un municipi i d'una illa especials, on una i altra realitat, jurídica i física, se solapen).

En conseqüència, estam davant un subjecte juridicopúblic molt singular, exemple de varietat extrema

en el panorama comparat de Dret Públic, balear i espanyol; un subjecte l'òrgan de govern del qual és el Consell Insular, la qual cosa expressa una naturalesa jurídica especial i irrefutable, de Consell Insular unimunicipal o, el que és el mateix, una illa de municipi únic, en paraules del Tribunal Constitucional en assumptes duts davant d'aquest per la pròpia Formentera. En concret, un supòsit únic en el conjunt del Dret Públic de la comunitat autònoma balear i del Dret Públic espanyol, en la seua entera globalitat.

2. Altres possibles exemples equivalents a la resta de l'Estat?

Hi ha a Galícia el municipi d'A Illa de Arousa, a la zona de la Ría de Arousa, i geogràficament era una illa (d'una superfície de quasi 7 km²), amb una població molt i molt considerable actualment de 5.028 habitants per a un territori tan petit, i que és un municipi independent des de l'1 de gener de 1997 [en virtut del Decreto do Consello da Xunta de Galicia 415/1996, de 21 de novembro, polo cual se aproba a segregación de parte do termo municipal de Vilanova de Arousa (provincia de Pontevedra), pra á posterior constitución dun novo e independente municipio, chamado A Illa de Arousa; Diario Oficial de Galicia, núm. 233, xoves, 28 de novembro de 1996], però resulta que l'illa és unida per un pont fix al continent, des de l'any 1985, amb Vilanova de Arousa, de tal manera que, en puritat, tot i que el nom siga el de A Illa, en realitat, a efectes jurídics estrictes no ho és, i només té la categoria de municipi, per estar molt apropat a la costa. Aquest és l'únic supòsit que podria posar en qüestió el que hem dit abans, sobre el caràcter únic -absolutament únic- de Formentera, illa i municipi, municipi i illa, segons la geografia i el Dret, en el conjunt d'Espanya. A més, així es deriva de la Llei de bases de règim local de 1985 que estableix en l'article 3.1.c que «Son entidades locales territoriales: c) La Isla en los archipiélagos balear y canario», i cap altra més té la naturalesa jurídica d'illa, com a entitat local territorial.

A l'anterior especificitat gallega, acabada d'esmentar, se sumen d'altres singularitats o particularitats, com passa en el supòsit, no molt conegut, representat per les Illas Atlánticas de Galícia (Cíes, Ons, Sálvora i Cortegada), situades davant les costes gallegues, a la zona de las Rías Baixas, amb població constant -la segona de les citades i eventual les altres- i adscrites, totes elles, als termes municipals del territori gallec peninsular (és a dir, no són municipi independent o propi, sinó que estan adscrites als municipis continentals); o, ja en el Mediterrani, també ocorre amb Nova Tabarca (o Illa Plana), de petitíssimes dimensions, i situada a la costa valenciana, just davant Santa Pola, i que pertany al municipi d'Alacant (a una distància aquest, com a ciutat, de 22 km), i l'únic exemple que hom pot citar de territori valencià insular habitat de manera contínua i permanent, i no pel personal dels espais naturals que configuren l'altre possible exemple a esmentar (com ocorre amb els Columbrets, situats davant la costa valenciana, a la zona de Castelló, en puritat no habitades, ja que l'única presència humana és la del personal dels espais naturals que comporten). Fins i tot al delta de l'Ebre, ja en terres catalanes, és possible esmentar el supòsit de l'illa de Buda, de característiques maritimofluvials, i amb una població fixa més que minúscula, adscrita al municipi de Sant Jaume d'Enveja.

No són territoris habitats pròpiament en l'actualitat, com és notori, a la vesina Mallorca, l'illa de sa Dragonera (adscrita al municipi d'Andratx), que constitueix un parc natural, ni l'illa ni l'arxipèlag de Cabrera, pertanyent, encara que puga semblar sorprenent per la ubicació geogràfica, el conjunt de l'arxipèlag i la pròpia Cabrera, al municipi de Palma, i no al municipi de ses Salines (des del qual surten, això no obstant, al port de la Colònia de Sant Jordi, les principals comunicacions marítimes), i que constitueix, amb la resta d'illes i illots que l'envolten, l'únic Parc Nacional maritimoterrestre de les Balears.³

A les Canàries existeix un exemple molt i molt significat amb l'illa habitada -però sense municipi propi, per ella mateixa- de La Graciosa, d'una superfície prou considerable de quasi 29 km² i una població d'uns 720 habitants. Aquesta illa -exemple extrem d'insularitat i llunyania- pertany al municipi de Teguise, i està adscrita juntament amb les altres illes o illots que formen el subarxipèlag Chinijo-això és, ella mateixa i Alegranza, Montaña Clara, Roque del Este i Roque del Oeste, aquestes quatre darreres deshabitades- a l'illa de Lanzarote, de manera que el Cabildo Insular de Lanzarote té com àmbit territorial el de l'illa geogràfica de Lanzarote i el de l'illa geogràfica de La Graciosa (a més del dels altres quatre territoris insulars esmentats, que no estan pròpiament habitats). Una altra singularitat, a Canàries, és la de l'illa de Lobos, no habitada, i adscrita administrativament al municipi de La Oliva, pertanyent a Fuerteventura i, per tant, al seu Cabildo, l'anomenat Cabildo majorero. Però ni això últim -Canàries té set illes amb Cabildo; això és, té set Cabildos, però són vuit en realitat les illes Canàries habitades, inclosa l'illa de La Graciosa, la qual compta segons la disposició addicional segona de la Llei 7/2015, d'1 d'abril, dels municipis de Canàries, amb una Entidad

de gestión desconcentrada del municipio de Teguise, com a règim especial- és obstacle per a no poder assenyalar, amb absoluta i completa propietat, que Formentera constitueix un supòsit únic d'illa, en el conjunt del Dret Públic espanyol (per ser, a la volta, un municipi) i, tenir, a les Balears, a més a més la naturalesa irrefutable i estatutària d'institució d'autogovern de la comunitat autònoma.

En qualsevol cas, no és possible del tot la comparació de Formentera amb l'illa canària de El Hierro (que durant un temps va servir com a model d'algunes equivalències) perquè si bé és cert que des de 1912 compta amb Cabildo propi, la realitat administrativa interna és diferent: a més a més de Cabildo, per a tota l'illa, hi ha tres municipis -La Frontera, El Pinar i Valverde, capital de l'illa- i a Formentera, només hi ha un únic municipi: ella mateixa, si bé la capital de l'illa (i del municipi) té, com és evident, nom propi, Sant Francesc Xavier, just a⁴

partir del de la parròquia. A més a més, Formentera ja no és ni tan sols l'illa menys poblada de l'Estat espanyol, en haver superat la seua població de dret la que té El Hierro, des de l'1 de gener del 2013, i anar creixent de manera sostinguda i reiterada en el temps.

En fi, una institució tan i tan singular com és el Consell Insular de Formentera (òrgan de govern, d'administració i de representació del municipi i de l'illa de Formentera), com a àmbit geogràfic i com a poder públic, no té cap equivalent absolut en la resta del Dret Públic espanyol.

3. La naturalesa jurídica triple o trina de Formentera

El que hem vist fa que, fruit de la geografia i del Dret constitucional i estatutari, el Consell Insular de Formentera tengui una (?) naturalesa jurídica singularíssima: més que doble (com els Consells Insulars d'Eivissa, de Mallorca i de Menorca) i fins al dia coneguda (institució de la comunitat autònoma de les Illes Balears i ens local), una autèntica naturalesa jurídica múltiple i que quasi podríem anomenar naturalesa jurídica triple o trina, si se'ns permet l'expressió, tot acudint al Dogma teològic de la Trinitat, que ens serveix plenament per a explicar aquesta realitat tan peculiar i fins i tot inabastable a l'hora de ser explicada. En qualsevol cas, una naturalesa jurídica que és més enllà, per distinta i diferent, de la tradicional naturalesa jurídica dels altres tres consells insulars (el d'Eivissa, el de Mallorca i el de Menorca, illes plurimunicipals).

En part, s'inspira, aquesta naturalesa jurídica plural i múltiple de Formentera en el sistema propi de les comunitats autònomes uniprovincials, i en concret en l'article 9 (apartats 1 i 2) de la Llei 12/1983, de 14 d'octubre, del procés autonòmic. I, sobretot, s'inspira el sistema instaurat en relació al Consell Insular de Formentera, de manera significativa (i més que en cap altre), en el règim singular propi de les ciutats de Ceuta i Melilla en virtut dels seus respectius Estatuts d'autonomia aprovats per les Lleis orgàniques 1/1995, de 13 de març i 2/1995, de 13 de març.⁵

4. Ceuta i Melilla, l'exemple possible llunyà...

Malgrat les equivalències (ja que no és possible la comparació de Formentera amb altres subjectes juridicopúblics territorials que no siguin Ceuta i Melilla), hi ha notables i paleses diferències amb el nostre supòsit. Les primeres, les geogràfiques.

En efecte, les diferències geogràfiques són evidents: Formentera, illa (geogràficament illa); Ceuta i Melilla, no pròpiament illes, però sí territoris aïllats o equiparats -en realitat bastions- al nord d'Àfrica (vora el Marroc), i davant del territori peninsular espanyol, en concret davant d'Andalusia.

L'anterior és molt clar a propòsit de la definició -i delimitació- de totes dues ciutats als respectius articles 1 i 2 de sengles Estatuts d'autonomia: «Ceuta/Mellilla, como parte integrante de la Nación española y dentro de su indisoluble unidad, accede a su régimen de autogobierno y goza de autonomía para la gestión de sus intereses y de plena capacidad para el cumplimiento de sus fines, de conformidad con la Constitución, en los términos del presente Estatuto y en el marco de la solidaridad entre todos los territorios de España» i «El territorio de la ciudad de Ceuta/Melilla es el comprendido en la delimitación actual de su territorio municipal». Com a dada addicional afegim, a propòsit del territori que comprèn, o no, la ciutat de Ceuta, l'afer de l'any 2002 sobre l'illot -deshabitat- de Perejil, motiu d'un contenciós politicomilitar entre Espanya i el Marroc, i que ara per ara es manté en l'statu quo com a terra de ningú. En qualsevol cas, cal tenir en compte que sí són places de sobirania a la zona les altres possessions d'Espanya al nord d'Àfrica, en aquest cas com a destacaments militars: El Peñón de Vélez de la Gomera, El Peñón de Alhucemas i les illes Chafarinas (tres illes: l'illa d'Isabel II, l'illa de El Congreso i l'illa de El Rey), que si bé no es troben incorporades a Melilla, és des d'aquesta ciutat sobretot que són administrades per Espanya. També cal tenir en compte finalment, i en un altre ordre de coses per la seua ubicació geogràfica, l'illa d'Alborán, situada entre Melilla i Almeria, i que en constitueix un espai natural protegit (territori adscrit a Almeria i a la comunitat autònoma d'Andalusia). Conjunt de curiositats geogràfiques que, no per quasi exòtiques o allunyades, o allunyadíssimes, hem volgut deixar d'esmentar.

Però tot i això de les diferències entre Ceuta i Melilla i Formentera (i a l'inrevés), pesen més les equivalències: en concret, les relatives a la realitat unimunicipal del respectiu territori (i el seu tractament jurídic) i l'existència d'altres naturaleses jurídiques afegides, la qual cosa únicament passa amb les ciutats nord-africanes de Ceuta i Melilla, per un banda, i amb Formentera, de l'altra, en el conjunt del Dret Públic espanyol.

És a dir, únicament es produeix aquesta simbiosi jurídica de municipi-illa/illa-municipi en el supòsit de Formentera, que és l'únic exemple citable a tot Espanya amb absoluta propietat, i en el supòsit de Ceuta i Melilla (no com a illes, però si com a municipis-ciutats autònomes/ciutats autònomes-municipis) i que, en aquest ordre.

De manera que si són 8.122 els municipis actualment existents a Espanya, hi ha tres municipis, per se, diferents per complet a la resta: d'una banda Formentera, que també és simultàniament una illa; i per altra Ceuta i Melilla, que són també simultàniament ciutats autònomes, dotades d'uns Estatuts d'autonomia molt particulars. D'aquesta mane

ra, queda evidenciada la divergència absoluta entre Formentera (i Ceuta i Melilla) i la resta de municipis d'Espanya (els 8.119 restants).

5. «El mapa municipal de España. Una caracterización geográfica»

Abstractament hom podria parlar, també, d'algunes semblances, per mor de l'aïllament, amb els territoris enclavats (els famosos enclavaments municipals o provincials) de què és pròdig el mapa espanyol, però la realitat geogràfica i territorial és ben diferent, just a causa, precisament, de la contigüitat geogràfica per terra, cosa que no passa amb les illes, com és obvi (una altra cosa és, a la vegada, l'existència d'enclavaments físics o derivats a les pròpies illes com a tals, és a dir enclavaments de facto o equivalents per mor de la ubicació geogràfica, la topografia o la morfologia del territori, a propòsit dels punts d'atracament de les comunicacions marítimes, diferents dels municipis matrius o als quals es pertany; terrible per exemple i a causa de les distàncies, en el supòsit de La Graciosa, i el seu port a Caleta del Sebo, davant el municipi de Teguise, al qual pertany, dins l'illa major de Lanzarote i a la capçalera del qual ha d'arribar via trasllat marítim i, després, trasllat terrestre, passant per terres d'un altre terme municipal [Haría, a través del port d’Órzola], cúmul de handicaps difícilment superables).⁶

Tot i que la insularitat de Formentera i la de La Graciosa no siguin del tot equivalents, sí que hi ha algun fet rellevant en comú, a diferència del que ocorre a les tres illes Balears restants o a les set altres illes Canàries: en tots dos casos, per exemple, no hi ha aeroport, i depenen de la respectiva illa propera més gran (Eivissa, en el nostre cas; i Lanzarote, en el cas canari), amb la qual cosa són obligats trasllats terrestres, marítims i una altra vegada trasllats terrestres, que es veuen augmentats en el cas de La Graciosa, que, per no tenir, no té, com ja hem dit, ni Ajuntament propi, sinó que aquest està situat, a Lanzarote, a la localitat de Teguise, a la qual s'ha d'arribar creuant les terres d'un altre municipi, Haría, com ja hem explicat; és a dir, ben distant, i més encara ho és la capital insular, seu del Cabildo, Arrecife, i lloc de prestació de molts de serveis per a totes dues illes, cosa que en part -només en part, i amb idea progressiva de superació- també ocorre a Eivissa, respecte a matèries, qüestions o assumptes que també abasten Formentera, ja siga des d'un punt de vista administratiu oficial, ja siga des d'un punt de vista socioeconòmic, històric i cultural, basat en l'anomenada realitat física de les coses (fins al moment) i atès el que significa el concepte illes Pitiüses i la capitalitat oficiosa que continua ostentant la ciutat d'Eivissa. És a dir, no es tracta d'enclavaments, però la geografia marca el com i el perquè de l'entrada i de la sortida..., i això augmentat exponencialment pel fet de tractar-se d'illes geogràfiques.

L'exemple extrem de territori espanyol enclavat i relativament aïllat -envoltat absolutament per terra per un estat estranger- és el de Llívia, enclavament complet català en territori francès [amb 12'83 km² de superfície i 1.467 habitants], a l'altra banda dels Pirineus i fruit de la història, passada la frontera interestatal, en plena Cerdanya, a la Catalunya del Nord. També presenta un aïllament específic per mor de la geografia –els Pirineus, una altra vegada, com a barrera natural- respecte al territori català (i a la resta de l'Estat espanyol), l'Aran, però obert a Occitània (i a França), amb un règim juridicopolític propi i molt significat, emparat per l'Estatut de Catalunya i que es plasma en l'existència del Conselh Generau d'Aran [per a un territori de 633'6 km²; dividit en 9 municipis i 6 terçons històrics, i 9.930 habitants], que, en algunes qüestions pot servir d'inspiració clarament també per a Formentera, per mor del que representa la Llei 1/2015, de 5 de febrer, del règim especial d'Aran, exemple de territori -i de poder públic- singularíssim (inclosa una tradició jurídica, cultural i lingüística més que particular, com a país occità plenament reconegut).

Doncs bé, sobre totes aquestes particularitats territorials i d'altres de relacionades, i que donen autèntic color i varietat a l'homogeneïtat del mapa municipal al conjunt d'Espanya, és molt interessant i explicatiu l'article de J. Burgueño Rivero i M. Guerrero Lladós, precisament amb el títol -ja avançat, i que hem fet del tot nostre- de «El mapa municipal de España. Una caracterización geográfica» (2014),⁷ on també es fa menció explícita de Formentera, una vegada creat el seu Consell l'any 2007. Emperò d'aquest detalladíssim i erudit treball discrepam, com hem comunicat al Sr. Burgueño Rivero,⁸ respecte a l'afirmació que fa l'estudi (p. 27) pel que fa a considerar que dos municipis espanyols siguin illes (Formentera i l'esmentada més amunt A Illa de Arousa), pel fet que, en el fons, i com hem dit abans, A Illa de Arousa ja no és una illa del tot, perquè està unida al continent (la costa gallega) per una estructura fixa i estable permanent -un pont, a més de per les distàncies molt petites que hi ha amb el propi continent-, de tal manera que, en realitat i vertaderament, l'únic municipi-illa de l'Estat espanyol és el de Formentera. També té nom d'illa A Illa da Toxa (o A Тоха, també coneguda com La Toja), pertanyent al municipi gallec d'O Grove i, en puritat, per estar unida a terra ferma per un pont decimonònic tampoc no és pròpiament ja del tot una illa..., inclosa població permanent, i també flotant en època de vacances. Aquestos dos exemples gallecs tampoc no són veritablement una península –segons la definició geogràfica tradicional, per mor del pont que les uneix a terra ferma- però tal volta seria, en hipòtesi, al que quasi més s'assemblarien. A l'illa d'Eivissa, en fi, és notori que han deixat de ser illes les que hi havia a Vila, amb el nom de s'Illa Plana, de s’Illa Grossa i des Botafoc..., que per aquest ordre varen quedar unides –les dues últimes artificialment- a terra i avui són part incontestable de la Ciutat.⁹

6. El concepte jurídic d'illa en el Dret Internacional i en el Dret de la Unió Europea

El fonament de les nostres afirmacions envers Formentera (i el seu caràcter únic, amb tot el que comporta) les basam jurídicament en la

definició d'illa que dóna la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, tractat internacional fet a Montego Bay (Jamaica) el 10 de desembre de 1982 i ratificat per Espanya, per Instrument de la Prefectura de l'Estat de 20 de desembre de 1996, publicat al BOE núm. 39, de 14 de febrer de 1997, on l'article 121 sobre Régimen de las islas (avui Dret intern espanyol) diu: «1. Una isla es una extensión natural de tierra, rodeada de agua, que se encuentra sobre el nivel de ésta en pleamar». I, sobretot, basam la nostra discrepància, en l'àmbit comunitari europeu, en l'existència d'un Dictamen del Comitè de les Regions [de la Unió Europea] sobre «La problemática de las regiones insulares de la Unión Europea y sus perspectivas de cara a la ampliación» (2002/C 192/10), donat a Brussel·les el 13 de març de 2002, tal i com es deriva del DOCE [llavors «Diario Oficial de las Comunidades Europeas»] de 12 d'agost de 2002, sobre el concepte de regió insular en el Dret comunitari, i per tant, igualment, el concepte d'illa. En aqueix Dictamen expressament es diu: «En la Comunicación de la Comisión Europea sobre el “Primer informe intermedio sobre la cohesión económica y social” (COM (2002) 46 final), las regiones insulares se definen como un territorio de al menos 1 km² de superficie, habitado en permanencia por una población estadísticamente significativa (al menos 50 habitantes), sin conexión con el continente mediante estructuras permanentes, separada del

Territoris habitats de manera permanent, que tot i ser illes geogràfiques en el passat, ho han deixat de ser per estar units per un pont fix al continent.

continente europeo por una distancia de al menos 1 km y que no incluya una capital de alguno de los Estados miembros».

És a dir, l'existència d'un pont (o equivalent, mitjançant estructures permanents) neutralitza la insularitat que el territori (i la gent que hi habita) puga patir, amb la qual cosa la naturalesa d'illa-municipi/municipi-illa només la té aquell espai que, en el fons, sí que ho és, i això només passa vertaderament a i amb Formentera.

7. El fet insular a la Constitució i a l'Estatut d'autonomia de les Illes Balears

A més a més, i per a major significació, com és més que notori, a una naturalesa jurídica especial com la descrita en el cas formenterer, se li suma, com en cap altre lloc de les Balears, el fet físic -el fet geograficoterritorial particular i exclusiu- de la insularitat específica de Formentera, que és una insularitat extrema i extremada i que ha donat lloc al fet que es parli (i així ho regula la normativa autonòmica), amb plena propietat, de la triple insularitat de Formentera, enfront de les altres illes de l'arxipèlag balear i, per descomptat, de la resta del territori espanyol, amb tots els desavantatges, handicaps, desequilibris i exigències que això comporta -de tot ordre, per als 12.124 habitants de l'illa, segons les xifres oficials a data 1 de gener de 2016, segons el Reial decret 636/2016, de 2 de desembre- i davant aqueixos desavantatges, handicaps, desequilibris i exigències s'alcen la pròpia Constitució (article 138.1 in fine i l'Estatut d'autonomia, article 3), tot establint una obligació taxativa d'atendre «en particular a les circumstàncies del fet insular», el qual és més palès fins i tot en el supòsit formenterer, per la cruesa i la realitat incontestable de l'esmentat fet insular.

Ceuta i Melilla.

Formentera, agost de 2017.